新修訂《行政處罰法》對公安執(zhí)法工作的影響與理解適用
7月15日，新修訂的《行政處罰法》已正式實施。本次修訂是《行政處罰法》實施25年以來的第一次“大改”，新法對行政處罰的概念、處罰種類、過罰相當、執(zhí)法程序等方面均進行了修改完善，法條也由原來64條，增加至86條，新增22條，修改54條，完全沒有修改的條文10條，刪去1條。此次修訂涉及面廣，內(nèi)容豐富，涵蓋行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)，對行政機關的行政執(zhí)法工作產(chǎn)生較大影響。筆者作為多年從事公安法制工作的民警，結合日常辦案和執(zhí)法實踐經(jīng)驗，從公安行政執(zhí)法的專門視角，就新修訂《行政處罰法》對公安執(zhí)法工作的影響及如何妥善應對，進行了以下幾個方面的思考和研究，供公安執(zhí)法辦案單位和民警在執(zhí)法中參考。
一、關于行政案件立案程序問題
新修訂《行政處罰法》第五十四條新增了“符合立案標準的，行政機關應當及時立案”的規(guī)定。筆者認為，新法作此規(guī)定的主要目的是解決執(zhí)法實踐中行政執(zhí)法機關有案不接、有案不辦怠于履責問題?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》依據(jù)《治安管理處罰法》《公安部關于改革和完善受案立案制度的意見》等相關規(guī)定和要求，明確規(guī)定了對不夠刑事立案標準且屬于公安機關職權范圍內(nèi)的違法行為均作為行政案件依法予以受理，這實際上也是一種立案標準。筆者認為，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定的“受理”程序與新修訂《行政處罰法》的“立案”程序，二者的立法目的、作用功能是一致的，在相關法律法規(guī)未對公安行政案件立案程序作出專門規(guī)定前，公安機關應當繼續(xù)執(zhí)行《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》關于“受理”的相關規(guī)定。
二、關于當場處罰的罰款額度及收繳問題
新修訂《行政處罰法》第五十一條將當場處罰的罰款額度由原來的“對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款”提高至“對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款”。第六十八條將當場收繳罰款額度由原來的“二十元以下罰款”提高至“一百元以下罰款”。筆者認為，《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》對當場處罰、可以當場收繳罰款具體情形作了專門規(guī)定，因此，對行為人違反治安管理、道路交通安全、出入境管理的違法行為給予當場處罰、當場收繳罰款的，應當執(zhí)行前述法律規(guī)定。除此之外，辦理其他公安行政處罰案件給予當場處罰、當場收繳罰款的，應當嚴格執(zhí)行新修訂《行政處罰法》的相關規(guī)定。
三、關于處罰主體和權限問題
《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》對違反治安管理、道路交通安全、出入境管理三類違法行為的處罰主體和權限作了明確授權。比如，對違反治安管理的行政處罰，由縣級以上人民政府公安機關決定。其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。對道路交通安全違法行為的處罰，由縣級以上公安機關交通管理部門決定。對違反出入境管理的行政處罰，由縣級以上人民政府公安機關或出入境邊防檢查機關決定。其中警告或者五千元以下罰款，可以由縣級以上公安機關出入境管理機構決定。筆者認為，公安機關在辦理除前述三種情形之外的其他公安行政處罰案件時，應當以縣級公安以上公安機關（含縣級公安機關）名義作出處罰決定。
此外，筆者在辦理行政復議案件過程中發(fā)現(xiàn)，部分辦案單位在辦理“一案多人”治安案件中，在對各違法行為人分別進行處罰時，有的以縣級公安機關名義作出處罰的，有的以派出所名義作出處罰或不予處罰，處罰主體不統(tǒng)一。如果當事人對以派出所名義作出的處罰決定不服向所屬的縣級公安機關申請行政復議，同時又對以縣級公安機關名義作出的處罰決定不服向上一級公安機關申請行政復議，此時縣級公安機關的法律地位既是復議機關又是被申請人。那么對當事人來說，縣級公安機關在此復議案件中的雙重角色地位，勢必會影響案件的公平、公正審理。因此，筆者認為，對“一案多人”案件應當以同一辦案單位名義作出處罰決定，處罰的主體就高不就低，確保處罰主體的同一性。譬如對部分違法行為人擬作行政拘留處罰、部分違法行為人擬作500以下罰款或警告處罰的，從保障當事人合法權益的角度來說，應當均以縣級公安機關名義作出處罰決定，更為妥當。
四、關于作出行政處罰決定前的告知內(nèi)容和階段問題
新修訂《行政處罰法》第四十四條除了規(guī)定行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰事實、理由、依據(jù)外，新增了在作出行政處罰決定前，應當告知當事人擬作出行政處罰內(nèi)容，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利的規(guī)定。該條規(guī)定改變了公安機關以往在處罰前告知僅告知事實、理由、依據(jù)的慣常做法，對公安機關的辦案能力和水平提出了更高的要求，即處罰前的告知應當在公安機關辦案單位擬定提出最終處罰意見后進行。告知擬作出行政處罰決定的具體內(nèi)容該如何理解？筆者認為，如果擬給予拘留或拘留并處罰款處罰的，應當告知擬拘留的具體天數(shù)和罰款具體數(shù)額；擬給予罰款處罰，應當告知罰款具體數(shù)額。
處罰前告知除了告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)外，還得依法告知違法行為人享有的陳述、申辯、聽證權利，如何保障違法行為人的陳述、申辯權？筆者認為，對違法行為人提出陳述、申辯的，應當進行復核，并以筆錄形式告知復核情況。違法行為人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，應當予以采納。不得因違法行為人陳述、申辯而給予更重的處罰。在處罰決定作出之前，因發(fā)現(xiàn)新的違法事實，處罰告知內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)發(fā)生變化的，應當重新履行告知程序。處罰前告知程序履行完畢后，不得再開展調查取證工作，確實需要的，應當在調查取證工作完畢后，重新履行告知程序。
五、關于“擇一重罰款處罰”問題
新修訂《行政處罰法》第二十九條規(guī)定了對同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，即“一事不再罰款”原則。同時增加了“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”的規(guī)定，即“擇一重罰款處罰”處理規(guī)則。該條是對“一事不再罰款”規(guī)則的完善，進一步明確了發(fā)生罰款法條競合時的適用規(guī)則。筆者認為，公安機關在辦案過程中，如果發(fā)現(xiàn)同一違法行為人同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的法律規(guī)范進行處罰。這里的“法律規(guī)范”，包括法律、法規(guī)、規(guī)章?！斑`反多個法律規(guī)范”是指形成不同法律關系的情形，既可能是同一領域的，也可能是不同領域的。如果是同一法律關系，那就適用法律沖突規(guī)范，即上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法適用規(guī)則。如果是不同法律關系，就不適用法律沖突規(guī)范，適用罰款額較高的法律規(guī)范?！傲P款數(shù)額高的規(guī)定”是指比較同一違法行為分別對應的法律責任中罰款金額的幅度，幅度上限較高的屬于較重的處罰，幅度上限相同的則適用下限較高的規(guī)定。
六、關于電子技術監(jiān)控設備法制審核和技術審核問題
新修訂《行政處罰法》第四十一條新增了行政機關設置和使用電子技術監(jiān)控設備的相關規(guī)定，明確了利用電子技術監(jiān)控設備收集、固定違法事實的，應當經(jīng)過法制和技術審核。未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)使用。該條規(guī)定主要涉及公安交管部門非現(xiàn)場執(zhí)法活動。筆者認為，利用電子技術監(jiān)控設備收集、固定違法事實的，需有法律、行政法規(guī)依據(jù)。經(jīng)過法制和技術審核，確保電子技術監(jiān)控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地方面應當向社會公布。公安交管部門應當按照公安部相關部門的具體要求，明確法制審核和技術審核的具體內(nèi)容。同時也要結合交管系統(tǒng)自身的執(zhí)法實際，研究出臺法制審核和技術審核具體操作規(guī)范和審核程序，確保法制審核和技術審核內(nèi)容明確、職責清晰、規(guī)范合法、具有可操作性。
七、關于沒收違法所得問題
新修訂《行政處罰法》第二十八條新增“當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收。”筆者認為，該條規(guī)定的“沒收違法所得”系法律的普遍性授權，體現(xiàn)“任何人不得因違法而獲益”的執(zhí)法理念。公安機關在辦案過程中，對《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》等法律法規(guī)明確規(guī)定沒收違法所得的，應當按照相關法律法規(guī)規(guī)定依法予以沒收；對法律法規(guī)沒有規(guī)定沒收違法所得，有違法所得的，公安機關可以按照新修訂《行政處罰法》相關規(guī)定予以沒收。
八、關于“無過錯不罰”問題
新修訂《行政處罰法》第三十三條新增“無過錯不罰”相關規(guī)定，即當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。筆者認為，公安機關在辦案過程中，對部分單行法律規(guī)范明確規(guī)定了主觀過錯是違法行為構成要件的，應當適用過錯責任原則，由公安機關承擔違法行為人主觀上存在過錯的舉證責任；對單行法律規(guī)范未規(guī)定當事人的主觀過錯是行政處罰構成要件的，公安機關應當對違法行為人提供的證明自己無主觀過錯的證據(jù)進行審查，對查證屬實且足以證明違法行為人無主觀過錯的證據(jù)應當予以采納，依法決定對其不予行政處罰。對違法行為人僅提出無主觀過錯的陳述和辯解，經(jīng)調查沒有證據(jù)證明的，不能認定其主觀無過錯，應當依法予以處罰。
附：行政處罰法2021年修改35個方面
（一）增加行政處罰的定義。第二條：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為?！?/span>
（二）擴大行政處罰的種類。第九條增加通報批評、降低資質等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令關閉、限制從業(yè)。
（三）擴大地方性法規(guī)設定行政處罰的權限。第十一條第三款、第十二條第三款增加設定行政處罰的創(chuàng)制性立法權。
（四）規(guī)定“綜合行政執(zhí)法”。第十八條第一款：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農(nóng)業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權。”
（五）規(guī)范委托行政處罰。第二十條第二款：“委托書應當載明委托的具體事項、權限、期限等內(nèi)容。委托行政機關和受委托組織應當將委托書向社會公布。”
（六）規(guī)定交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使縣級人民政府部門的行政處罰權，但需注意第二十四條限制性要求。
（七）規(guī)定責令退賠和非法所得為“利潤”。第二十八條第二款規(guī)定。
（八）規(guī)定過錯推定原則。第三十三條第二款規(guī)定：“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！背山苈蓭熖崾荆哼@點非常重要，對于當事人的行為，行政機關是推定當事人有主觀過錯的。當事人需要提供反駁證據(jù)足以證明自己沒有主觀過錯的，才不予行政處罰。
（九）規(guī)定了行政協(xié)助。第二十六條：“行政機關因實施行政處罰的需要，可以向有關機關提出協(xié)助請求。協(xié)助事項屬于被請求機關職權范圍內(nèi)的，應當依法予以協(xié)助?！?/span>
（十）同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。
（十一）完善了“兩法銜接”?！靶姓幜P實施機關與司法機關之間應當加強協(xié)調配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制?！?/span>
（十二）規(guī)范行政處罰自由裁量權行使。完善了從輕或者減輕行政處罰，增加了初次違法可以不予處罰。增加規(guī)定行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準。
（十三）完善追責時效。涉及公民生命健康安全、金融安全等重點領域的違法行為的追責期限由兩年延長至五年。
（十四）增加“從舊兼從輕”。實施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規(guī)定。
（十五）完善行政處罰決定無效制度。行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，以及違反法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰無效。
（十六）明確行政處罰證據(jù)種類和適用規(guī)則。規(guī)定證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認定案件事實的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。
（十七）進一步明確適用范圍。外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領域內(nèi)有違法行為，應當給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外。
（十八）明確公示要求。增加規(guī)定行政處罰的實施機關、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應當公示；具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。
（十九）體現(xiàn)全程記錄。增加規(guī)定行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存。
（二十）細化法制審核程序。列明適用情形，明確未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出行政處罰決定。
（二十一）規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法。利用電子技術監(jiān)控設備收集、固定違法事實的，應當經(jīng)過法制和技術審核，確保電子技術監(jiān)控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布。電子技術監(jiān)控設備記錄違法事實應當真實、清晰、完整、準確。同時，要保障陳述權、申辯權。成杰律師提示，這一點非常重要。
（二十二）完善回避制度。細化回避情形，明確對回避申請應當依法審查，但不停止調查或者實施行政處罰。
（二十三）突發(fā)事件的從快從速處罰。為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關對違反突發(fā)事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰，但不完全等于簡化程序。
（二十四）增加簡易程序罰款數(shù)額。將適用簡易程序的罰款數(shù)額由五十元以下和一千元以下，分別提高至二百元以下和三千元以下。
（二十五）增加立案程序和辦理時限。除當場作出的行政處罰外，行政機關認為符合立案標準的，應當立案；案件辦理時限原則上是九十日。
（二十六）完善聽證程序。擴大聽證適用范圍，增加了“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物，降低資質等級，責令關閉，限制從業(yè)，其他較重的行政處罰”等，適當延長申請期限，明確行政機關應當結合聽證筆錄作出決定。
（二十七）增加電子送達。當事人同意并簽訂確認書的，行政機關可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當事人。
（二十八）當場收繳的罰款數(shù)額由二十元以下提高至一百元以下。
（二十九）完善行政處罰的強制執(zhí)行程序。規(guī)定當事人逾期不履行行政處罰決定的，行政機關可以根據(jù)法律規(guī)定實施行政強制執(zhí)行。
（三十）明確行政機關批準延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結束之日起計算。
（三十一）增加對限制人身自由的行政處罰決定，當事人可以申請暫緩執(zhí)行。
（三十二）規(guī)范加處罰款的數(shù)額。明確當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的，加處罰款的數(shù)額在行政復議或者行政訴訟期間不予計算。
（三十三）增加電子支付。當事人還可以通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款。
（三十四）增加規(guī)定罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。
（三十五）加強執(zhí)法監(jiān)督。規(guī)定縣級以上人民政府應當定期組織開展行政執(zhí)法評議、考核，加強對行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實施。
